Het klimaatbeleid in de VS is volop in ontwikkeling. Ruth Greenspan Bell van het World Resources Institute lichtte tijdens een lezing in Brussel een aantal recente beleidsontwikkelingen in de VS toe.
Vorige zomer – in volle yes-we-can-euforie en in blijde verwachting van een revolutionair alomvattend Kopenhagenverdrag – waren de Europese media vol lof over de nieuwe klimaatkoers die President Obama en zijn administratie insloegen.
Bijna een jaar later, en vooral na het teleurstellende resultaat van Kopenhagen, lijkt in Europa de liefde voor de Amerikaanse president wat bekoeld. De VS doen zelf onvoldoende om hun enorme koolstofvoetafdruk te verkleinen, heet het. Daarom hield de VS in Kopenhagen het been stijf tegen een bindend akkoord. Alle goede wil ten spijt, lijkt Obama dus niet opgewassen tegen de machtige lobbies van de steenkool en petroleumindustrie.
Maar dit klopt helemaal niet volgens Ruth Greenspan Bell, Director US Climate Policy en Senior Fellow van het gerenommeerde World Resources Institute in Washington. In Europa zijn we teveel gefocust op wat zich in de Amerikaanse kamer en senaat afspeelt. Wat de Europese media uit het oog verliezen is dat de president en zijn administratie momenteel nog een aantal andere veelbelovende beleidspistes volgen. Pistes die vertrekken van bestaande wetgeving en van specifieke presidentiële bevoegdheden.
Ruth Greenspan Bell lichtte deze ontwikkelingen toe tijdens een lezing in Brussel, georganiseerd door ARGUS in samenwerking met het Office of Public Diplomacy van de US Ambassade. Dit artikel geeft de essentie van haar lezing weer.
Het federale beleid in de VS krijgt in belangrijke mate gestalte via wetgevend werk in het congres (de kamer van volksvertegenwoordigers) en de senaat. Bij beiden is er dezer dagen veel aandacht voor klimaat- en milieubeleid, maar vlotjes loopt het zeker niet (zie cartoon). 
Zowat elke discussie, of het nu gaat over gezondheidszorg of over klimaatbeleid, verloopt erg gepolariseerd. Dat is eigen aan het politieke systeem in de VS waarbij verwoed wordt gestreden tussen Democrats en Liberals, maar heel vaak ook binnen de partij. De belangen van de thuisstaat - om lobbygroepen niet bij naam te noemen - krijgen daarbij voorrang en partijdiscipline zoals we die in Europa kennen is er quasi niet. Dat zorgt vaak voor politiek vuurwerk.
Zo werd nog in februari 2010 in de staat Utah in het huis van afgevaardigden een resolutie goedgekeurd waarin de klimaatwetenschap zwaar op de korrel wordt genomen. De klimaatwetenschap deugt niet, luidde het. Eén van de afgevaardigden, Mike Noel, ging nog verder en stelde dat milieuactivisten deel uitmaken van een uitgebreide samenzwering tegen de Amerikaanse manier van leven. Ze zijn erop uit om de wereldbevolking te controleren via gedwongen sterilisatie en abortus. Is het toeval dat Utah ook thuisbasis is voor belangrijke producenten van steenkool en aardolie? Bedenk wel: in de VS kan alles: zo pleitte een senator in het zelfde Utah recent nog voor overheidsbesparingen door… het schrappen van het laatste jaar van de middelbare school.
De president en zijn administratie houden dus maar beter terdege rekening met deze woelige politieke context.
De moeilijke politieke uitgangssituatie ten spijt zijn er de voorbije periode toch belangrijke federale wetten naar buiten gekomen. Zo zorgde de Emergency Economic Stabilization Act van oktober 2008 voor belangrijke stimuli voor de ontwikkeling van hernieuwbare energiebronnen en voor significante financiële prikkels voor koolstofvangst en -opslagprojecten.
Maar volgens waarnemers één van de belangrijkste federale energiewetten die het Amerikaanse congres ooit heeft aangenomen is de American Recovery and Reinvestment Act van februari 2009. Deze regelgeving maakt minstens $112 miljard vrij, grotendeels in het beheer van het Department Of Energy, om te investeren in hernieuwbare energie, efficiëntie, een slim stroomnet, groene jobs enz.
Deze geldstroom is volledig op gang gekomen en belooft in de zeer nabije toekomst vruchten af te werpen. Ter informatie: De VS is hiermee, na China, de belangrijkste verlener van financiële stimuli voor groene technologie ter wereld geworden (zie figuur).
In de zomer van 2009 slaagden de senatoren Waxman en Markey er op briljante wijze in hun American Clean Energy and Security Act doorheen het Congres te loodsen. Het gaat om een zeer evenwichtig document van ruim 1400 bladzijden waarin moeilijke compromissen werden gesloten, maar dat toch behoorlijke reductiedoelstellingen vooropstelt. Met deze bill werd het eerste sein op groen gezet voor, onder andere, een ingrijpend nationaal emissiehandelsysteem voor broeikasgassen.
Het federale wetgevende systeem schrijft voor dat vervolgens in de Senaat een gelijkaardige bill wordt behandeld. De goedgekeurde teksten worden dan geconsolideerd tot één tekst die opnieuw door congres en senaat moeten worden gestemd. Pas als één versie door beide organen is goedgekeurd wordt de tekst aan de president ter ondertekening voorgelegd (de macht van de president is in dit proces dus beperkt, hoogstens kan hij aan Congres en Senaat laten weten wat hij zeker niet of zeker wel zal ondertekenen).
De senaat blijkt echter een groot struikelblok. De wet schrijft voor dat een bill 60 stemmen nodig heeft om gefilibuster (het kelderen van nieuwe wetgeving door het spreekgestoelte zolang in te nemen tot de tegenpartij de nieuwe wet weer intrekt) te vermijden. Die 60 stemmen hebben de Democraten niet (meer).
In de senaat is niet van de Waxman-Markey bill vertrokken en koos men voor een begin ‘from scratch’. Maar succesvol is deze oefening niet gebleken. De Kerry-Boxer bill die officieel nog ter bespreking op tafel ligt krijgt van waarnemers maar bitter weinig overlevingskansen toegemeten. Een andere tekst in omloop is die van de senatoren Cantwell en Collins. Deze is niet alleen veel korter en eenvoudiger dan de Waxman-Markey tekst. Hun versie vertrekt ook van een gans andere filosofie met een zekere argwaan ten opzichte van marktmechanismen. Vele Amerikanen zijn na de credietcrisis dan ook bijzonder op hun hoede voor marktmanipulatie.
Hooggespannen verwachtingen zijn er voor een derde mogelijkheid, waarbij de senatoren Graham, Lieberman en Kerry nog in maart 2010 voor de brug zouden komen met een wetsvoorstel dat op de vereiste 60 stemmen mikt..
Het WRI heeft de voorliggende beleidsdocumenten met elkaar vergeleken en in grafiek gecompileerd (zie Figuur). Eens de Graham-Lieberman-Kerry tekst wordt gepresenteerd zal deze figuur worden geüpdatet .
Het is duidelijk dat Congres en Senaat een sleutelrol spelen om een klimaatbeleid in beweging te zetten. Echter, de president en zijn administratie hebben nog andere kaarten in de hand om beleid te ontwikkelen. Concreet gaat het dan over zgn. executive branch tools: voornamelijk executive orders en rulemaking.
Vanaf dag één na het aantreden van een nieuwe president kan die executive orders uitvaardigen. Daarmee kan hij met één pennentrek federale diensten, overheden, administraties,…(dus niet de privésector of burgers) met onmiddellijke ingang zaken opleggen. En dat gebeurt ook. Een uiterst belangrijke executive order van President Obama is de executive order EO13154 die federale agentschappen opdraagt om tegen 2015, 2020 en 2030 doelstellingen voor emissiereductie vast te leggen of te behalen. Ook moeten ze hun milieuefficiëntie (watergebruik, afvalproductie en recycling enz.) verbeteren, o.a. via het opstellen van milieubenchmarks en wordt aangestuurd op duurzamere aankopen. Deze executive order is momenteel volop in uitvoering. Concrete doelen liggen vast en de eerste rapporteringen lopen binnen. Zo is wat energieconsumptie betreft vastgelegd dat tegen 2020 een reductie van 28% moet worden gehaald, wat overeenkomt met een totale kostenbesparing van 8 tot 11 miljard dollar. De federale regering is dan ook de belangrijkste energieconsument van de VS.
.
In 2008 bedroeg de totale energiefactuur (brandstof en elektriciteit) maar liefst 24,5 miljard dollar. De executive order is des te belangrijker omdat ze ook geldt voor het Defensie Departement. Defensie is met zijn duizenden gebouwen en structuren (kantoren, installaties, militaire gebouwen enz.), en talloze voertuigen in alle maten en gewichten de grootste energiegebruiker van het land.
Het leger heeft de oproep van de president trouwens zeer enthousiast ontvangen en ontpopt zich de laatste tijd tot een van de grote pleitbezorgers voor een krachtdadig energiebeleid. Energie-efficiëntie, energiebesparing en investeren in hernieuwbare energie is ook in het eigenbelang van het leger. In de 2-jaarlijkse begrotingscyclus zijn de volatiele internationale olieprijzen de legertop telkens weer een doorn in het oog. De militaire leiding heeft er dan ook veel voor over om minder afhankelijk te worden van die olieprijzen. Dus trekken ze massaal de kaart van de groene technologie en een grotere energie-efficiëntie en gebeurt veel onderzoek naar alle mogelijke vormen van Green Tech. Zo zie je vandaag al grote militaire bases die hun elektriciteit halen uit zonne-energie (bv. Nellis Air Force Base in Las Vegas, Nevada), geothermische energie (Naval Air Weapons Station China Lake, California), windenergie, en andere vormen van hernieuwbare energie en technologie die de energie-efficiëntie opdrijft.
Executive orders zijn een snelle manier om beleid in beweging te krijgen. Maar zo snel als deze orders kunnen worden uitgevaardigd, kunnen ze ook weer worden tenietgedaan. Stel dat Liberal Sara Palin de volgende presidentsverkiezingen wint, dan kan ze, met één pennentrek order EO13154 ongedaan maken. Niet zo met een tweede executive branch tool waarover Obama en zijn administratie beschikken: rulemaking.
Rulemaking is een zeer complex en tijdrovend proces, maar eens de ganse weg is afgelegd, is het eindresultaat zeer robuust. De zgn. Administrator Procedure Act beschrijft de spelregels van rulemaking.
Het proces begint wanneer congres en senaat hun werk hebben voltooid en de president zijn handtekening onder een finale versie van een wettekst heeft gezet. Dan moeten talloze agentschappen, departementen en andere instanties de wetten in praktisch uitvoerbare en controleerbare regels omzetten (zoals bij ons een decreet verder moet worden uitgevoerd door wetten).
In eerste instantie moet het betrokken agentschap - voor het klimaatbeleid zijn dat vooral het Environmental Protection Agency (EPA) en het Department Of Energy - uitvoerig documenteren waarom een nieuwe wet nodig is en wat de beoogde doelen zijn. Daar hoort ook grondige wetenschappelijke en juridische achtergrondinformatie bij en argumentatie waarom de nieuwe wetgeving onder deze of gene Act valt.
Dit ganse pakket wordt vervolgens openbaar gemaakt. Iedereen (ongeacht nationaliteit of woonplaats!) mag er zijn commentaar over kwijt: industrie, verenigingen, individuele burgers,….en conform de wet moet het agentschap met elk van deze reacties en commentaren rekening houden of motiveren waarom men ze al dan niet gegrond acht. Rulemaking is dan ook een intensief en langdurig proces. Woord en wederwoord worden vaak pas in het congres en in het hoog gerechtshof beslecht. Wanneer het volledige proces is doorlopen wordt de nieuwe rule definitief en is deze enkel nog te wijzigen via nieuwe rulemaking.
Voor het klimaatbeleid hebben een aantal recent afgeronde rulemakings een beslissende rol. Zo is sinds 14 januari 2010 de Endangerment Finding in werking getreden. Deze regel dicteert dat CO2 en enkele andere broeikasgassen wel degelijk een bedreiging vormen voor de volksgezondheid en dat maatregelen om hun uitstoot aan banden te leggen onder de clean air act en de bevoegdheid van EPA vallen. Dat is een grote doorbraak voor het klimaatbeleid, want het betekent dat het EPA niet langer op nieuwe wetgeving van congres en senaat hoeft te wachten om maatregelen uit te werken tegen de uitstoot van broeikasgassen.
Nog belangrijk voor het klimaat- en energiebeleid is de Greenhouse Gas reporting rule die op 22 september 2009 werd gefinaliseerd. Deze voorziet in een jaarlijkse rapporteringsplicht over de emissies voor de grootste uitstoters van broeikasgassen. Eind maart 2011 komen hieromtrent de eerste rapporten binnen.
Daarnaast zijn er nog andere rulemakings voltooid of in een eindfase die gericht zijn op reductie van broeikasgasemissies en het verhogen van de energie-efficiëntie.
Verder zijn nog een aantal andere maatregelen genomen, gericht op het verbeteren van beleidsprocessen. Zo besliste de Council on Environmental Quality (CEQ), de milieuadministratie van het witte huis zeg maar, recent dat in alle milieu-impactstudies voortaan ook broeikasgassen moeten worden bestudeerd. De Federal Communications Commission organiseert een reeks van hoorzittingen over de ontwikkelingen inzake slimme stroomnetten. Het Department Of Energy werkt momenteel volop aan energie-efficiëntienormen voor bv. microgolfovens, vaatwasmachines, wasmachines, verkoopsautomaten en verlichtingsarmaturen.
Recent kondigde de president ook aan dat er een intergouvernementele werkgroep komt om een coherent plan rond CCS zal uitdokteren Daarmee wordt komaf gemaakt met de versnippering van bevoegdheden rond deze materie die tot dan toe vooruitgang hieromtrent belemmerde.
Ook is er een federale werkgroep opgericht die zich buigt over adaptatie. De taakgroep moet nagaan hoe de VS zich best kan aanpassen aan de gevolgen van de klimaatopwarming. Maar ook de rol van de VS in adaptatie in het buitenland komt hier uitgebreid aan bod. De defensiegemeenschap is in deze werkgroep prominent aanwezig. Veiligheidsspecialisten weten immers beter dan wie ook dat fragiele staten als gevolg van klimaatopwarming gemakkelijk failed states kunnen worden. En dan moet het leger ingrijpen, hoe minder dat moet gebeuren, hoe beter.
Dat milieu-, klimaat- en duurzaam energiebeleid allesbehalve prioriteit waren voor President George W. Bush is zacht uitgedrukt. Maar president Obama en zijn administratie gooit het over een totaal andere boeg. Na 8 jaar windstilte is het federale klimaatbeleidsapparaat dan ook actiever dan ooit.
Vooral de rulemakings en het werk dat momenteel binnen EPA wordt verzet zijn zeer beloftevol. Het mag allemaal wel traag gaan, in kleine stapjes tegelijk, maar deze processen zijn wel uiterst transparant. Ze zijn gebaseerd op een stevige goed gedocumenteerde en geargumenteerde wetenschappelijke en juridische basis. Ze gebeuren met de inbreng van alle mogelijke betrokken partijen en leveren uiteindelijk robuuste wetgeving af.
In Washington is men zich er wek degelijk van bewust dat de internationale klimaatproblemen pas echt zullen worden aangepakt als de VS in eigen land wat dat betreft orde op zaken stelt. En daar wordt, eindelijk, volop werk van gemaakt.
Ruth Greenspan Bell is Director US Climate Policy en Senior Fellow van het World Resources Institute in Washingon. Ze is onder meer nauw betrokken bij het US-policy objective, een programma om een nationaal beleid gericht op de beperking van broeikasgasemissies in de VS op de sporen te krijgen en om uiteindelijk te komen tot een nationaal emissiehandelsysteem.
Het WRI is een onafhankelijke onderzoeksinstelling die beleidsadviserend werkt. WRI-directeur Jonathan Lash gaat er prat op dat WRI een ‘denk-doetank’ is. Een van de geheimen van het succes van WRI zit hem in de keuze van thema’s: Er wordt voortdurend nagegaan welke moeilijke knopen beleidsmakers de komende vijf jaar zullen moeten doorhakken en over welke informatie zij daarvoor moeten beschikken. In functie daarvan kiest het WRI zijn onderzoekstopics. Op deze manier is het WRI al jarenlang actief rond de klimaatproblematiek en het internationale klimaatbeleidsproces.
Dit artikel is gebaseerd op de lezing ‘The USA and the World: a changing climate?’ door Ruth Greenspan Bell, georganiseerd door ARGUS in samenwerking met het Office of Public Diplomacy van de US Ambassade in Brussel op 3 maart 2010 in het KBC-auditorium te Brussel.
Download hier de powerpoint die Ruth Greenspan Bell voor haar lezing gebruikte.
Meer info over het Amerikaanse (klimaat)beleidsproces:
http://www.wri.org/stories/2009/11/countdown-copenhagen-us-climate-policymaking-process-guide-perplexed
Hoe evolueert de publieke opinie rond klimaatverandering in de VS? In hoeverre berokkent climate gate schade?
(Climate gate is de controversiële zaak in het VK waarbij, net voor de top van Kopenhagen, duizenden e-mails van Britse klimaatwetenschappers werden gehackt en verder verspreid. Uit een aantal van deze e-mails zou blijken dat er niet correct wordt gecommuniceerd rond de klimaatopwarming. Een onderzoek is momenteel gaande. N.V.D.R.)
Ruth Greenspan Bell: Aangaande climate gate had de wetenschappelijke wereld onmiddellijk moeten reageren. Maar men nam dit niet ernstig genoeg. Zo is deze hele nare zaak een eigen leven gaan leiden. En dit terwijl zoveel wetenschappers al jarenlang heel hard werken om het klimaatprobleem in kaart te brengen.
Toch is er een limiet aan het overtuigen van mensen via de klimaatwetenschap. Er zijn nog andere argumenten om bepaalde mensen over de streep te krijgen. Zo bracht in 2006 het militaire onderzoeksinstelling Center for Naval Analyses (CNA) het Military Advisory Board samen. Die adviesgroep bestond uit 11 gepensioneerde drie- en viersterrengeneraals en -admiraals die zich bogen over de impact van klimaatverandering. Hun bevindingen werden in april 2007 gepubliceerd in een grensverleggende studie "National Security and the Threat of Climate Change." Daarin werd formeel gesteld dat de voorspelde klimaatverandering een ernstige bedreiging vormt voor de nationale veiligheid van de VS. Dat de klimaatveranderingen het risico op instabiliteit met een veelvoud vermenigvuldigen in sommige van de meest volatiele regio’s in de wereld. Dat de voorspelde klimaatverandering spanningen in de wereld zal doen toenemen, zelfs in stabiele regio’s. En dat klimaatverandering, nationale veiligheid en energieafhankelijkheid een aan elkaar gerelateerde set van mondiale uitdagingen zijn.
De CNA-rapporten en andere getuigenissen van militairen worden in vele kringen, waar klimaatwetenschappers met hun verhaal bot zouden vangen, wel ernstig genomen. OP dezelfde manier zullen er nog wel goede argumenten te vinden zijn om de publieke opinie mee te krijgen in het klimaatverhaal: bv. perspectieven op werkgelegenheid en andere economische argumenten. Zulke nieuwe argumenten verdienen zeker meer aan aandacht dan ze vandaag krijgen, want klimaatsceptici vind je nog altijd overal.
Als gevolg van de klimaatverandering en het smelten van het poolijs moeten mensen in Alaska noodgedwongen verhuizen. Dat leidt tot grote juridische schadeclaims, enigszins vergelijkbaar met de processen tegen de tabakindustrie. Helpen dergelijke processen de klimaatproblematiek op te lossen?
Ruth Greenspan Bell: Het valt te betwijfelen of die processen de emissies van broeikasgassen zullen doen afnemen. Als ze hun proces winnen, krijgen ze hoogstwaarschijnlijk een compensatie. Maar de publieke opinie ligt hier wel degelijk wakker van. De beelden van Inuit dorpen die in het water dreigen te verdwijnen, de schade die deze mensen ondervinden is zeer persoonlijk en indentificeerbaar. Zo wordt een gezicht geplakt op een anders nogal abstract gebeuren. Dat helpt de zaak volgens mij erg vooruit.
De VS hebben de hoogste pro capita energieconsumptie ter wereld. Hoe bewust is men zich daarvan in de VS? En wil men hier iets aan doen?
Ruth Greenspan Bell: Dat de VS veel efficiënter kunnen omspringen met grondstoffen en energie staat als een paal boven water. Er zal pas echt iets bewegen in de wereld als de VS kunnen aantonen dat ze dit probleem onder controle krijgen. Dat sommige mensen een pleidooi voor meer efficiëntie interpreteren als een aanslag op hun manier van leven is natuurlijk complete nonsens. Dit is vooral een informatieprobleem. Deze mensen zouden eens naar Europa op reis moeten. Dan kunnen ze met eigen ogen kunnen vaststellen dat de levenskwaliteit hier echt niet slechter is dan in de VS. Of ze kunnen eens een kijkje gaan nemen in California. Daar wordt al 20 jaar lang een beleid gevoerd om energie-efficiëntie te promoten. Het elektriciteitsverbruik per inwoner ligt er dan ook 30% lager dan in de rest van de VS - tussen haakjes: op autogebied bakt California er even weinig van als elders in de VS, maar goed.
Gelukkig hebben we nu een president die beet heeft waar het om gaat en die enorm zijn best doet om de koers die nu al zo’n 150 jaar wordt gestuurd om te gooien.
Daarbij zijn er nog belangrijke topics die best wat meer aandacht verdienen. Een daarvan is de directe en indirecte subsidiëring van de olie-industrie. Die is nog steeds enorm. Defensie moet bijvoorbeeld alle zeewegen in de gaten houden waarlangs olie wordt getransporteerd, naar en van de VS, maar ook elders in de wereld. De kostprijs van die enorme operatie wordt in de benzineprijs aan de pomp niet gereflecteerd, right?
Eén van de opties om minder CO2 uit te stoten is investeren in kernenergie, wordt die kaart getrokken?
Ruth Greenspan Bell: Enkele weken terug heeft de president inderdaad zijn goedkeuring gegeven om nieuwe kerncentrales te bouwen. Maar dat wijst niet noodzakelijk op een nucleaire renaissance in de VS. De Energy Act die het congres een aantal jaren terug heeft aangenomen om de kernenergie in de VS te stimuleren heeft uiteindelijk nog maar enkele plannen voor nieuwe kerncentrales opgeleverd. Belangrijk om weten is dat van de zowat honderd kerncentrales in werking in de VS het merendeel dateert uit de jaren zeventig. Die geraken stilaan verouderd en dus zal een belangrijk deel van de nieuwe investeringen in kernenergie bestaan uit vervangingsinvesteringen. Extra nucleaire capaciteit zit er dus nog niet aan te komen.
ARGUS informeert en inspireert voor een duurzame, milieuvriendelijke samenleving.
De nieuwssite www.argusactueel.be brengt nieuws en actualiteit over milieu, natuur en duurzame ontwikkeling.
Maak kennis met alle andere projecten van ARGUS op www.argusmilieu.be.
