22 Maart 2011 - Het klimaatbeleid na Cancún: terug op de sporen, maar een lange reis voor de boeg

Wat vooraf ging
Op de klimaattop in Kopenhagen eind 2009 kon op geen van de onderdelen een consensus worden gevonden. Het door onder meer de EU gevraagde omvangrijke en ambitieuze akkoord kwam er niet. De uitkomst van Kopenhagen bestond uit het louter akte nemen van het Kopenhagen akkoord. Dat akkoord vertrekt van de doelstelling dat het klimaat tegen het einde van deze eeuw maar met maximum 2°C mag opwarmen. Het vraagt de ontwikkelde landen om, conform deze doelstelling, absolute reductiedoelstellingen voor de uitstoot van broeikasgassen te nemen. De ontwikkelingslanden worden verzocht om acties te nemen die overeenstemmen met hun ontwikkeling en capaciteit.

Deze verbintenissen en acties konden worden ingeschreven in de bijlagen bij het Kopenhagen akkoord. Belangrijk was eveneens dat het Kopenhagen akkoord duidelijke politieke engagementen omvat inzake de klimaatfinanciering. Op korte termijn (2010-12) gaat het om een jaarlijkse mondiale financiering in de grootteorde van 30 miljard dollar. Voor de middellange termijn (tegen 2020) vraagt het Kopenhagen akkoord om een publieke en private financiering in de grootteorde van 100 miljard Euro op jaarbasis.

Het feit dat er enkel akte genomen werd van het Kopenhagen akkoord, en het akkoord dus niet in zijn geheel werd goedgekeurd, was het gevolg van de controverse die in de slotfase ontstond over de wijze waarop het slotakkoord onderhandeld werd. Een aantal ontwikkelingslanden hekelden vooral dat het akkoord een resultaat was van overleg tussen een beperkte groep van regeringsleiders.

De klimaattop van Kopenhagen besliste evenwel met consensus om de klimaatonderhandelingen over de 2 onderhandelingssporen voort te zetten en op de klimaatconferentie van Cancún eind 2011 de uitkomst van deze onderhandelingen voor goedkeuring voor te leggen. De 2 onderhandelingssporen zijn het Kyoto Spoor met bindende absolute reductiedoelstellingen voor ontwikkelde landen en het Conventiespoor met een brede aanpak die naast mitigatie ook adaptatie, technologie en financiering omvat en die zich richt op zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden.

Zoals dat gaat voor een herkansing waren de verwachtingen voor Cancún een stuk minder hoog gespannen. Een ‘big bang’ waarbij er in één klap een omvattend, ambitieus en bindend akkoord zou bereikt worden, ambieerde niemand. Zowat alle landen formuleerden de ambities voor Cancún in de zin van het bereiken van een gebalanceerd pakket aan beslissingen waarbij alle bouwstenen (mitigatie, adaptatie, financiering en technologie) aan bod komen. Voor de overgrote meerderheid van de ontwikkelingslanden en voor de EU diende dit pakket uitzicht te bieden op een juridisch bindende uitkomst die de twee onderhandelingssporen zou moeten omvatten. Landen als China en India daarentegen hadden nog reserves ten opzichte van het perspectief op een bindende uitkomst onder het Conventiespoor, hetgeen ook in belangrijke mate gevoed werd door de terughoudendheid van landen als Japan, Rusland en Canada ten opzichte van een nieuwe verbintenisperiode onder het Kyoto Protocol.

Een belangrijke bepalende factor in de terughoudendheid van landen als Japan, Rusland en Canada was zonder meer de impasse in de VS, waarin de federale klimaatwetgeving verzeild was geraakt. Nadat medio 2010 duidelijk werd dat het vinden van een meerderheid in de Senaat voor klimaatwetgeving onwaarschijnlijk was, verpulverden deze vooruitzichten volledig met de Republikeinse overwinning in de tussentijdse verkiezingen begin november.

In feite overheerste in het najaar vooral het pessimisme over Cancún. De VS en China voerden in de media een polemiek op waarbij ze elkaar de schuld van het falen gaven en hierbij ondertussen de klimaatonderhandelingen in een houdgreep hielden. Na Kopenhagen was het evenwel duidelijk dat een mislukking te Cancún de mondiale VN onderhandelingen over klimaat helemaal zou kunnen onderuit halen. Dit besef had op zijn beurt tot gevolg dat zowel Noord als Zuid zich meer pragmatisch ging opstellen. Mexico als gastheer voor Cancún zette in de loop van 2010 een bijzonder intensieve diplomatie op stapel, die alle partijen terug on speaking terms moest krijgen en het vertrouwen in de mondiale klimaatonderhandelingen diende te herstellen.

Het Belgisch EU voorzitterschap en Cancún
België als Voorzitter van de Raad van de EU had vanaf zijn aantreden de volgende strategische lijnen naar voor geschoven.

Ten eerste diende de EU haar traditionele rol van bruggenbouwer terug te winnen en hiertoe zou zowel dialoog met derde landen als inhoudelijke bijsturing worden ingezet. Het betekende dat België overleg ging voeren met alle landengroepen en vooral hoopte inhoudelijk toenadering te vinden met de progressieve ontwikkelingslanden. De bedoeling hiervan was om een brede coalitie te verkrijgen die zou aansturen op een ambitieus resultaat voor Cancún.

De dialoog met derde landen moest ook meer zijn dan protocollair handengeschud en hoogdravende discussie over algemeenheden. De aanpak van het Belgisch voorzitterschap was dat concrete voorstellen voor een Cancún pakket en de onderliggende beslissingen op papier werden gezet en voor discussie met de partners werden uitgewisseld. Essentieel voor het terugwinnen van de rol als bruggenbouwer was een open houding van de Europese Unie over de mogelijkheid tot een tweede verbintenisperiode onder het Kyoto Protocol. Ontwikkelingslanden zijn over het algemeen sterk gehecht aan het Kyoto Protocol omdat dit internationaal verdrag het vlaggenschip is van bindende emissiereductiedoelstellingen en van internationale klimaatregels. De andere even belangrijke drijfveer bij ontwikkelingslanden is het feit dat het Kyoto Protocol een duidelijke tweedeling maakt tussen ontwikkelde landen, die bindende reducties op zich nemen, en ontwikkelingslanden die qua inspanningen ontzien worden. Landen als Rusland, Japan en Canada zien evenwel deze tweedeling in het Kyoto Protocol tussen ontwikkelde landen en ontwikkelingslanden net als een anachronisme en pleiten uitdrukkelijk voor een nieuw instrument dat dit onderscheid zou opheffen.
Doordat de EU onder Belgisch EU voorzitterschap uitdrukkelijk koos om de mogelijkheid van het aangaan van een tweede verbintenisperiode op tafel te houden, kon de Noord–Zuidtegenstelling over de voortzetting van Kyoto in belangrijke mate getemperd worden.

Ten tweede had de EU dringend nood aan een visie op een gebalanceerd pakket aan beslissingen waarbij realistische stappen vooruit zouden gezet worden voor elk van de bouwstenen en dit voor zowel het Kyoto spoor als voor het bredere Conventiespoor. Hiertoe dienden ook de leemtes in Europese posities ingevuld te worden. Vanaf de EU workshop van klimaatonderhandelaars die onder Belgisch voorzitterschap te Spa plaatsvond begin juli 2010, werd binnen de EU de discussie gestart over hetgeen de EU als inhoud zag van een realistisch en terzelfdertijd ambitieus Cancún pakket.

De inhoudelijke positie voor de EU werd vervolgens verder ingevuld door de conclusies van de Raad Leefmilieu van 14 oktober 2010 en werd ook bevestigd op de Europese Raad van 28 en 29 oktober 2010. De EU koos in dit voorgesteld Cancún pakket voor een evenwicht tussen het Kyoto en het Conventiespoor die beiden op termijn kunnen uitmonden in een juridisch bindende uitkomst. De EU verwachtte van Cancún een gebalanceerde set van beslissingen met een evenwicht tussen enerzijds de vooruitgang in het Kyoto Protocol, voornamelijk gedragen door de ontwikkelde landen, en anderzijds de vooruitgang in het Conventiespoor, waar ook de acties van ontwikkelingslanden hun plaats zouden krijgen. De beslissingen moesten vooruitgang forceren voor een bijzonder brede waaier bestaande uit mitigatie, technologie, bossen (REDD+), transparantie van maatregelen, capaciteitsopbouw, adaptatie en financiering. De nadruk in deze beslissingen moest liggen in het uitwerken van de institutionele architectuur.

Ook stelde de EU in haar posities klaar en duidelijk dat zij blijft streven naar een omvattend bindend klimaatakkoord gebaseerd op de doelstelling om klimaatswijziging te beperken tot een maximale stijging van gemiddeld 2°C. Cancún moest de weg banen voor een dergelijk akkoord en hierbij ook gebruik maken van de politieke sturing vervat in het Kopenhagen akkoord.

Tussen Kopenhagen en Cancún
De formele onderhandelingen kenden ook na Kopenhagen nog een vrij moeizaam verloop. Tijdens een eerste sessie te Bonn in april 2010 laaide de discussie over de legitimiteit van het Kopenhagen akkoord weer fel op, en werd na veel moeite slechts een werkprogramma afgesproken. De daaropvolgende onderhandelingssessies in Bonn en Tianjin in China in resp. juni en oktober 2010 hadden weliswaar nieuwe onderhandelingstekst opgeleverd voor beide sporen. Toch waren de onderhandelaars er niet in geslaagd knelpunten op te lossen en noemenswaardige vooruitgang te boeken. Ook had de polarisatie tussen de VS en China, die zich in Tianjin duidelijk aftekende, de onderhandelingen weinig deugd gedaan.

Via informeel overleg trachtte Mexico in eerste instantie het in Kopenhagen beschadigde vertrouwen tussen de onderhandelingspartners te herstellen. Zij wilden door zeer regelmatige informele overlegrondes tussen de hoofdspelers het formele onderhandelingsproces opnieuw op de sporen zetten.

Aan de vooravond van Cancún leek Mexico effectief geslaagd in zijn opzet. De hoofdspelers waren opnieuw ‘on speaking terms’ en er was een sfeer gecreëerd waarbij broodnodige initiatieven en voorstellen van de voorzitters van de onderhandelingssporen opnieuw getolereerd werden. Er was duidelijk bij alle groepen een wil om in Cancún te zoeken naar een gebalanceerd pakket aan beslissingen dat een nieuwe basis voor mondiaal klimaatbeleid kon vormen.

In Cancún was deze transformatie duidelijk voelbaar. Onder aansturing van Mexico gaven alle delegaties blijk van een duidelijke compromisbereidheid. Van de bij momenten pijnlijke procedureslagen en mandaatdiscussies van voorgaande sessies was in Cancún slechts weinig sprake. Zowel China als VS wilden uitdrukkelijk vermijden dat zij bij een falen van Cancún de zwarte piet zouden toegespeeld krijgen en kozen voor een lager profiel en voor een constructieve opstelling. India baande de weg voor een betekenisvol akkoord voor transparantie van beleidsmaatregelen en was ook voor technologie toonaangevend.

De EU bevond zich op de plaats waar zij zich traditiegetrouw het best in haar vel voelt, met name als bruggenbouwer tussen Noord en Zuid en als bewaker van een voldoende ambitieniveau. De eilandstaten en ook de minst ontwikkelde landen begrepen heel duidelijk dat de missie van Cancún lag in het leggen van de noodzakelijke fundamenten en dat er in deze fase niet noodzakelijk tot de hemel kon gereikt worden. De sublieme diplomatie van Mexico loodsde de klimaatonderhandelingen ten slotte tot een resultaat dat vanuit zowat elk perspectief toch verrassend sterk is. Onderhandelingsgewijs stuurde Mexico de voorzitters van zowel het Kyoto spoor, als van het Conventiespoor vooruit met telkenmale de presentatie van een document met hun visie op een gebalanceerd pakket voor hun spoor. Voor de verschillende onderdelen ervan moesten facilitatoren zoeken naar een vergelijk.

De moeilijkste punten, zoals de vraag rond de voortzetting van het Kyoto Protocol, de juridisch bindende uitkomst voor het Conventiespoor en de wijze waarop de cijfermatige doelstellingen van ontwikkelde landen en de acties van ontwikkelingslanden in het proces werden gebracht, isoleerde Mexico evenwel van het onderhandelingsproces. Mexico bracht deze moeilijke kwesties naar een kleine groep, met daarin ook een aantal ministers, die in de slotfase in een hotelsuite gedurende meer dan twaalf uur zocht totdat er witte rook kon vrijgegeven worden.

Wat heeft Cancún opgeleverd?
Het resultaat van Cancún met een gebalanceerd pakket dat beide onderhandelingssporen omvat is bijzonder omvattend en leent zich moeilijk tot een beknopte samenvatting op hoofdlijnen. Globaal gesproken geeft de Cancún uitkomst de inhoud van het Kopenhagen akkoord effectief een universele goedkeuring. Voor alle bouwstenen van het klimaatbeleid worden incrementele stappen vooruit gezet. Voor elk van deze onderdelen worden in het bijzonder de institutionele architectuur, de principes en het proces voorwaarts uitgelijnd. Het gehele pakket is gekaderd in een visie die de 2°C doelstelling centraal stelt. Deze Cancún uitkomst komt dan ook in zeer grote mate overeen met het pakket dat de EU voorop stelde voorafgaand aan Cancún.

De Cancún uitkomst richt bijvoorbeeld voor het bestrijden van ontbossing, adaptatie, technologie en voor klimaatfinanciering mechanismes op zoals het REDD+ mechanisme, het adaptatie comité, het technologiemechanisme en het groen klimaatfonds waarbij ook telkens de contouren van een werkprogramma werden bepaald.

Voor mitigatie is de belangrijkste realisatie van Cancún een procesbeslissing. De voorgestelde nationale doelstellingen of acties die door landen voorafgaand of volgend op Kopenhagen werden geformuleerd, worden nu in het onderhandelingsproces gebracht. In een eerste fase zal dit moeten leiden tot workshops waar deze doelstellingen en acties worden verduidelijkt. In een volgende fase kan het ambitieniveau dan opgekrikt worden.

Het feit dat Cancún tot een omvattend pakket besloot dat nu in het komende jaar internationaal verder moet uitgewerkt worden, is vooral belangrijk omdat zo het VN proces voor de aanpak van de klimaatproblematiek een echte boost krijgt. Zoals een NGO-vertegenwoordiger het stelde “Cancún heeft het klimaatproces gered, maar nog niet het klimaat”. Dit redden van het mondiale proces zou gemakkelijk wat cynisch kunnen onthaald worden. Toch is deze bevestiging van de multilaterale aanpak cruciaal: klimaat is een thema waarbij de gevolgen van uitstoot vaak het zwaarst zijn in arme landen en waarbij het vinden van een afdoende oplossing enkel kan op mondiaal niveau.

Voeten op de grond houden
Toch is ook euforie ten opzichte van Cancún misplaatst. Voor een aantal punten op het EU verlanglijstje, zoals het aanpakken van de uitstoot van scheepvaart en luchtvaart, kon er helemaal geen vooruitgang geboekt worden. Ook over de wijze waarop landgebruik en bossen aangerekend worden, mislukte het overleg. Het belangrijkste euvel evenwel is dat Cancún noodgedwongen een aantal zeer belangrijke, politieke punten voor zich uitschoof. Concreet gaat het over de volgende 3 punten.

• Een eerste politiek nog op te lossen punt is het niveau van nationale reductie-inspanningen voor de periode tot 2020. Cancún had nooit de ambitie om deze kwestie al aan te pakken. De reden hiervoor is dat met uitzondering van de Kyoto Partijen, waaronder uiteraard de landen van de Europese Unie, de andere landen hun voorgesteld doelstellingsniveau nog niet ingebracht hadden in het acquis van de onderhandelingen.
  Cancún diende dan ook in eerste instantie een werkmethode te vinden om het geheel aan doelstellingen en voorgestelde acties in het VN proces te krijgen. Vervolgens kunnen deze doelstellingen en acties worden in relatie met de mondiale 2°C doelstelling en kan getracht worden om de kloof tussen nationale ambities en wetenschappelijke noodzaak inzake het terugdringen van uitstoot te dichten. Dit proces kan vanaf april 2011 van start gaan maar belooft uiteraard een zeer moeizame discussie op te leveren.
   
• Een tweede onopgelost punt is dit over de juridische vorm of anders gezegd over de voortzetting van het Kyoto Protocol. Dit punt blijft ook na Cancún een complete splijtzwam. Terwijl de ontwikkelingslanden absoluut een volgende verbintenisperiode van Kyoto willen, blijven landen als Japan, Canada en Rusland dit categoriek afwijzen. De EU bevindt zich hier in een middenpositie waarbij zij openstaat voor een tweede verbintenisperiode onder het Kyoto Protocol.
  De EU koppelt deze voortzetting van Kyoto ook aan het bekomen van een bredere bindende juridische uitkomst waarbij ook de VS en de opkomende economieën een faire inspanning zullen moeten dragen. Het is op dit moment evenwel nog verre van zeker dat landen als China en India, en ook de VS, een juridisch bindend regime dat hun nationale inspanningen omvat, kunnen aanvaarden.
   
• Een derde bijzonder moeilijk op te lossen punt is dit van financieringsbronnen van klimaatinspanningen. In Kopenhagen werd door de regeringsleiders erkend dat het geheel aan adaptatie en mitigatie-inspanningen in ontwikkelingslanden een publieke en private financiering zal vergen die tegen 2020 jaarlijks om en bij de 100 miljard dollar zal bedragen. Een dergelijk volume kan niet opgevangen worden door traditionele ontwikkelingssamenwerking en zou – indien men dit toch zou pogen – andere prioriteiten zoals armoedebestrijding wegdrukken. Er moet dus naar andere financieringsbronnen gezocht worden.
  Onder impuls van de VN Secretaris Generaal Ban Ki Moon werd volgend op Kopenhagen een panel opgezet onder leiding van de Noorse Premier Stoltenberg en zijn Ethiopische evenknie Meles Zenawi. Dat panel kreeg de opdracht mee opties voor internationale financiering uit te werken.
  Dit panel presenteerde effectief een aantal opties aan de vooravond van Cancún waarbij veel nadruk lag op innovatieve financiering zoals het veilen van emissierechten en heffingen op scheepvaart en luchtvaart en op financiële transacties. Echte internationale onderhandelingen over dit punt werden evenwel nog niet opgestart. Het spreekt voor zich dat internationale heffingen nog een bijzonder harde noot om kraken zullen worden.

De vooruitzichten voor Durban
Twee jaar geleden, in de aanloop naar Kopenhagen, waren overheden en ngo’s buitengewoon optimistisch over de haalbaarheid van een mondiaal klimaatakkoord op korte termijn. Met president Obama aan de macht zou de VS terug ‘in the game’ zijn. Het VN klimaatpanel en Al Gore’s inconvenient truth waren een sterke stimulans voor publiek en politiek om zich te scharen achter een grootse aanpak.

Na Kopenhagen en ook na Cancún heeft deze hoop in de snelle en complete doorbraak plaatsgemaakt voor een meer ingetogen aanpak. De weg naar een mondiaal akkoord is moeilijk en lang en loopt via een waar mijnenveld. Een mondiaal klimaatakkoord brengt met zich mee dat overheden randvoorwaarden voor hun economische groei opleggen en dit geheel ook in een internationaal kader plaatsen. Dat ligt nog steeds bijzonder moeilijk bij de VS en bij opkomende economieën.
In Cancún is ervoor gekozen om de grote politieke uitdagingen inzake doelstellingen en financiering, en de internationalisering van klimaatbeleid, nog even voor ons uit te schuiven en in de plaats daarvan serieus werk te maken van al hetgene dat binnen het bereik lag van de internationale politiek. Het gevolg hiervan is alvast dat in het komende jaar het internationaal klimaatbeleid nieuwe instellingen en instrumenten voor bestrijding van ontbossing, adaptatie, technologieoverdracht en financiering zal krijgen.

Dit pragmatisch werken aan een internationaal klimaatregime is zeker zinvol. Zonder de instituties en de instrumenten is een mondiaal klimaatregime zinledig. Het is dan ook logisch dat ook Europa nu voor het komende jaar sterk inzet op de uitvoering van Cancún.

De nadruk voor Durban (Zuid Afrika) als volgende grote klimaatontmoeting eind 2011 zal dan ook liggen op het voortbouwen op Cancún en op het zetten van nieuwe stappen voorwaarts in het mondiaal klimaatregime. Toch kunnen de grote politieke uitdagingen niet onder de mat geveegd worden. De einddatum van Kyoto in 2012 nadert en de wetenschap toont zonder meer aan dat de uitstoot van broeikasgassen ten laatste binnen enkele jaren moet beginnen te krimpen om klimaatwijziging nog binnen de perken te kunnen houden. Dit betekent dat vraagstukken rond nationale doelstellingen, de internationalisering van het klimaatbeleid en de financiering ervan niet mogen ontweken worden. In Durban moet perspectief komen op een oplossing voor deze enorme vraagstukken.

Op een moment dat de groeilanden prioriteit geven aan hun economische ontwikkeling en de VS worstelt met een complete impasse van haar federale energie- en klimaatwetgeving, vormt het zoeken naar dat perspectief een immense uitdaging. Er zijn echter lichtpunten. Geen enkel land of economie durft zich nog afzijdig te houden in energie-efficiëntie en hernieuwbare energie. Ook de gevolgen van klimaatwijziging op bijvoorbeeld voedselzekerheid zal ongetwijfeld een belangrijke bijkomende internationale stimulerende factor worden.

Bovendien beseft nagenoeg iedereen op internationaal niveau ondertussen wel dat een mondiaal klimaatakkoord wellicht de enige echt werkende oplossing is. Zelfs degenen die vandaag nog steeds een dergelijk akkoord in de weg staan, beseffen wel degelijk dat ze niet meer kunnen, dan de zaak vertragen. Het is dus een kwestie van tijd.